의약품 광고에 대한 본격적 규제·관리는 1989년 10월 약국 대상 의료보험을 실시하면서 시작되었다. 의약품 허위·과대·과장 광고의 단속 필요성이 제기되어 행정처분 기준도 강화되기 시작되었고 한국제약협회 산하에 의약품광고 자율 사전심의위원회를 발족하였다. 이 무렵에 방송위원회 산하에도 방송광고 심의위원회를 설치, 의약품 등 사전심의를 시작하였다. 의약품광고는 방송광고에서 큰 손으로 대접을 받던 시기였다. 그러나 그해 시범적으로 과대·허위·과장광고에 대해 약사법 위반 혐의로 의약품 광고담당자 임원이 구속되는 초유의 사건이 발생되었다.
※ 약국 대상 의료보험 실시 : 1980년초부터 의약분업 실시에 대한 요구가 있어 1982년∼1985년(3년간) 시범으로 전남 목포에서 강제의약분업을 실시하였으나, 의료계·약계가 반발하여 시범사업이 종결되고, 1989년10월 약사의 임의조제에 의한 약국의료보험 제도가 실시되어 약제비 본인일부부담금만 지불하고 약을 타갈 수 있었음
이후 의약품 광고에 대해 자발적인 자정작용을 강화하기로 하였다. 이에 복지부와 제약업계가 협의하여 1990년 일반의약품 중 25개 약효군을 대중광고 금지품목으로 정하였고 국회에서도 약사법을 개정하여 1991년 약사법68조(과장광고등의 금지)규정을 신설하게 되었다.
※ 약사법68조(과장광고 등의 금지) 의약품 등의 명칭·제조방법·효능이나 성능에 관하여 거짓광고 또는 과장광고를 금지하고, 효능·효과의 암시적 표현방법 등 금지하고 전문가 대상으로 하는 의약전문매체 이외에는 전문의약품의 광고를 금지하였으며, 세부적인 광고심의 절차 및 방법 등을 명시적으로 규정함
1990년 초반 의약품 산업은 단군 이래 최대 호황기를 지나고 있었다. 86아시안게임, 88올림픽 등 경제수준이 향상되어 국민소득수준(GNP)가 높아졌고 국제적 큰 행사를 치루면서 국민자존감이 높아져 스스로 건강관리를 열심히하는 자기건강에 대한 관심이 높아져가고 있어 제약기업마다 시장을 선점하고 확대하기 위해 소비자의 마음을 얻고자 한 순간에 마음을 빼앗는 유혹의 광고기술이 발전하고 다양해졌다.
기업의 CEO마다 본능적으로 시장과 소비자 마음을 읽는 혜안,통찰력,직감,판단,안목을 총 동원하여 의약품광고의 르네상스 시대를 열어가고 있었다.
※ 1994년 보건사회부 명칭이 보건복지부로 변화되면서 막연하고 광범위한 사회문제가 아닌 복지정책에 에너지를 집중적으로 쏟음으로 우리나라 복지정책이 보다 세분화되고 구체적으로 추진되었음. 또한 보건의료정책도 촘촘하고 섬세하게 체계적인 지원과 규제정책이 추진되었음
1990년초 당시 제약협회 광고심의위원회 위원구성은 위원장 및 위원을 민간기업 중심으로 구성운영하고 복지부 광고업무 담당자가 배석하는 형식으로 운영하였다. 민간기업 중심으로 위원이 구성되어 간혹 경쟁관계에 있는 회사제품 광고심의시 오해소지도 있었으나 위원장 등이 형평성·균형성 유지에 신경을 많이 써서 그런 갈등이나 다툼이 발생되지 않았다.
국내 최초 의료 및 의약품 광고의 역사
우리나라 최초의 의약품광고는 1882년 4월 ‘조선신보’에 실린 “천금단”으로 불로불사(不老不死), 신선이 먹는약으로 회춘약을 강조하고 광고하였다. 그러나 일본어로 인쇄되고 일본인 대상으로 광고하여 공식적으로는 한글로 광고한 최초제품이 1886년 2월 ‘한성신보’창간호에 실린 세창양행에서 수입한 동물가죽. 털,뿔 등 수입한약재 이였고 1886년 7월에는 ‘한성주보’에 동수관이라는 약방광고를 하면서 전염병 예방, 질병구제 처방을 강조하는 약방 광고를 하였다.
최초의 의약품 광고는 1896년 ‘독립신문’에 게재된 “금계란”으로 키니네 성분의 말라리아 치료제로 당시에는 산모 애기 젖떼는 신통한 약으로 홍보하여 오남용 우려가 있었다.
국내에서 제조되어 최초로 홍보한 품목은 1897년 7월‘독립신문’에 “보영산”으로 이 제품은 종두법으로 유명한 지석영이 제조한 품목이었다.
이어서 지금까지도 명성을 유지하고 있는 “활명수”광고가 “우리의 정신으로 공익을 위해”라는 기업의 철학과 “전통적인 동양의 지식과 서양의 새로운 발명이 서로 합하여 하나가 되었다.”라고 스토리텔링 형식으로 수준 높은 광고를 게재하였다.
※ 활명수는 궁중 의료담당관 민병호가 조선시대의 왕족과 친족을 위해 소화불량,위장약 등 조제처방으로 개발한 것. 이외에는 천주교비방으로 이명래가 개발하여 대량생산 판매한 고약(화농성질환 치료제)이 있음
이후 약종상(약업사) 면허 1호인 이웅선은 1894년 인천에 화평당 약방 개설을 대중광고 형식으로 대단한 성공을 거두었다.
점점 위축되고 있는 의약품 광고 규모
제약산업은 수십년간 방송국에 광고 수익을 제공하여 방송발전에 크게 기여한 바 있다. 아시다시피 의약품 광고는 일반의약품만 광고할 수 있고 전문의약품은 광고가 제한금지되어 있으며 주류(술)광고,의약품광고는 유명 연예인이 광고하는 것을 제한하고 있는데 이는 좋아하는 연예인을 따라 할 수 있어 오남용이 우려되었기 때문이다.
우리나라 광고계의 중심과 성장의 역사는 단연 의약품 광고였다. 1969년 광고시장 톱텐에서 8개가 제약회사 광고주였다. 1970년부터는 가전제품,자동차 등 대형광고가 늘어나 의약품 광고비율도 상대적으로 축소되었다.
※ 1969년 톱텐 광고기업 순서 : 동아제약,한일약품,한독약품,유한양행,종근당,해태제과,영진약품,일동약품,한국화이자,락희화학(밑줄 2개업체 제외)
1990년대 당시에는 공중파 광고가 절대적이었으며 1억 광고비 지출시 인지도 1% 상승할 정도로 공중파 3사가 거의 독점구조로 뉴스시간대 등 황금시간대에 광고할려면 수년간 꾸준히 광고비를 지출해야만 겨우 피크타임대에 진입할 수 있었다.
지금은 광고수단도 다양하여 공중파 보다도 디지털 광고가 더 클 정도로 여건과 환경이 변했다. 더욱이 세대별로 세상을 보는 시선, 사물에 대한 관심의 중요한 차이, 축약해서 말하는 세대풍조로 광고를 통한 인지도 상승은 점점 어려워질 것이다.
2020년 기준으로 유명 프로그램은 단 한번 1회(15초내지30초)송출비용으로 1500만원 요구한다. 2023년 지금은 지상파,케이블,종편 등 모두 합친 광고지출비용보다도 디지털광고(유튜브 등) 지출비용이 더 커졌다고 한다. 디지털 광고 시장이 압도적으로 성장하고 있으며 광고 기법도 변하고 있다.
1993년부터 1년간 의약품 광고심의업무를 담당하였다. 그런데 이 당시에는 한의사와 약사간 한약조제권 분쟁으로 약사법 개정업무가 많아 법령개정 업무에 매달려 있었던 순간으로 기억된다. 의약품 광고내용을 사전심의하는 것에 대하여 창작권 침해 논란도 있었고 일종의 과도한 사전검열이라는 지적도 있었으나, 의약품의 특성상 안전성문제가 중요하여 검열이 아닌 자율적 심의임을 강조하면서 현재까지 진행되고 있다.
대표적 광고 성공사례
소위 광고 천재라고 불리우는 사람들은 “세상을 다르게 보고 생각을 다르게 하는 독특한 능력을 지녔다” 그러면서 국민·소비자 상식에 머물러 생각하고 상식의 선에서 사물을 바라보고 평가하는 능력도 갖추었다.
1990년초 당시 광고는 소비문화의 꽃이었다 광고쟁이는 욕망의 연금술사로 평가되고 존경받던 시기였다. 이후 X세대, 미시족, TTL 새로운 광고 유형이 다양하게 등장되었지만 1990년대 광고는 대중문화의 주체로 활성화되고 조직되어 한국사회를 읽고 이해하는 중요한 잣대로 파악되고 있다.
최고 유행하였던 오렌지 주스 "따봉"은 롯데델몬트주스가 수입하여 판매하던 제품으로 한국음료의 절대강자인 "코카콜라"를 단숨에 제압한 순간으로 기억된다. "델몬트주스"와 "썬키스트주스"가 2강 체제를 구축하다가 "따봉"으로 확실하게 일강체제를 굳히었다.
우리 사회에서 무조건 최고 좋다는 표현은 "따봉"으로 한국 광고 역사 최고의 유행어가 되었다.
의약품 부분도 이에 못지않은 성공사례가 있다. "우리 것은 소중한 것이여." 조선무약 제약기업에서 '솔표 우황청심원'을 광고로 내세워 의약품 광고의 수준 높음을 자랑한 품목이다.
지금은 주인이 바뀌어 아쉬움이 크지만 86아시안게임, 88올림픽과 함께 경제성장으로 살만한 우리나라가 되어 신토불이 바람이 강하게 불어 옛것에 대한 강한 향수를 자극하였고 민족성이 강조된 판소리 사물놀이 전통 장독대 한옥 전통의상 한복 등 서구적 가치에 찌들은 문화에서 한국의 고유문화 자긍심을 높혀준 광고였다.
우리 것의 소중한 가치를 일깨어 준 "박동진명창"이 우리 소리로 국민마음에 각인시킨 "우리 것은 소중한 것이여" "제비 몰러 나간다. 제비 후리러 나간다. 우리 것은 소중한 것이여." 다시 듣고 싶은 의약품 광고다.
※ 박동진명창 1968년 판소리 사상 최초로 5시간 완창하신 명창으로 전통 우리소리 대중화 공로자, 2003년 87세로 작고
또 하나의 대표적인 의약품 광고가 동아제약 '박카스' 광고다. 647.5킬로미터 국토대장정, 언제부터인가 우리나라에 국토순례 바람이 불었다. 백두에서 한라까지, 가방하나 짊어지고 땅끝 해남에서 남한의 끝 판문점까지 걸어서 순례하였다. 방학만 되면 그 열기가 대단하였다. 1999년 "나를 알고 땅을 알면 새 천년이 내손에 있다"는 모토하에 "우리는 나아간다. 젊음이란 이름으로!"라는 슬로건으로 1998년부터 시작된 박카스 국토대장정 순례단은 대학젊은이에게 최고로 참가하고 싶은 행사가 되었다.
이외에도 강한 자극은 없지만 뚝심있게 꾸준하게 광고하여 매출에 성공했다고 평가되는 품목이 있다. 원료 조성 성분도 평범하고 다른제품과 차이점이 없는데도 불구하고 오로지 대국민 인지도를 높혀 지속적으로 판매되는 품목이 있다. 그래서 기업의 경쟁력이란 무엇이며 어떻게 형성되고 강력하게 국민에게 각인되는 동인이 무엇일까 고민해본다. 여러 이유가 있겠지만 광고 브랜딩을 통해 국민의 머릿속에 그 품목을 각인시켜 놓는 것이 얼마나 중요한 지 새삼스럽게 깨닫고 있다.
일본의 대표적 작가인 '무라카미 하루키'의 작품 중에 "렉서스는 대체 무슨 뜻이지?" 애당초 의미가 없는데 아주 고급스럽고 의미가 깊은 뜻이 있는 듯하면서 울림이 좋은 말을 만드는 과정중에 도요타 의뢰를 받은 뉴욕의 광고회사가 만든 이름이라는 얘기를 듣고 브랜딩이 정말 중요하구나를 느꼈다고 한다. 특별히 의미가 없어도 그럴듯해 보이는 말로 사람을 감동시키는 브랜딩 재주가 절묘하다.
※ 렉서스 : 일본 도요타의 대표적 자동차 브랜드, 세계 최고의 자동차브랜드
고령사회에는 의약품 광고 규제도 변해야 한다
고령사회가 심화되고 있다. 지속 가능한 보험재정을 위해서는 한푼이라도 비용 절감 노력이 강구되어야 한다. 이런 측면에서 자신의 건강은 자신이 책임지는 셀프케어 시대를 국가가 적극적으로 나서서 조성해야 한다. 스스로 자기 건강을 책임지고 상비 의약품을 비치토록 하고 건강검진을 통해 건강위해 요소를 사전 차단하는 등 비용효과적인 여건을 국가가 나서서 만들어야 한다.
이를 위해서 국민이 스스로 판단하고 결정할 수 있도록 정보 접근성이 보다 섬세하게 만들어지고 제공되어야 한다. 결론부터 애기하면 의약품에 대한 정보도 필수적인 내용은 국민에게 전달되어 판단할 수 있도록 의약품에 대한 팩트 전달광고 또는 정보제공에 대해 더 유연해야 한다.
의약품은 감추어야 할 대상이 아니라 내용을 정확하게 알려야 할 대상이다. 이에 광고도 규제 중심이 아닌 명확한 정보전달 중심으로 변화되어야 하지 않을까. 고령사회에 깊숙이 진입하고 있다. 이제 보건의료 전문가들의 역할도 중요하지만 국민 스스로가 자기건강을 책임질 수 있도록 진실한 의약정보 접근성이 보장되어야 하는 이유이다.
현재 의약품 광고정책은 거짓 및 과장 광고금지 등 규제중심이다. 물론 소비자가 의약품을 오남용할 수 있다는 우려에서다. 일반의약품은 특정 표현을 제한하고 있는데 예컨대 비타민 제품의 경우 '만성피로'라는 말 대신 '육체피로'라는 말로 대신하여 광고를 하는 식이다. 이제 우리국민수준을 감안하여 '안전성' '면역' '스트레스' '미세먼지' 등의 생활밀착형 문구를 사용할 수 있어야 한다. "변화하는 미디어 환경을 반영해 광고 가이드라인을 개정할 필요성이 있다"고 정재훈교수는 얘기하고 있다.
식약처 공무원도 "정부가 국가 의료비 부담을 덜기 위한 각종 정책 마련에 고심하고 있는 시점에서 의료비 절감을 위한 일반의약품 시장확대 논의는 시의적절하다고 생각한다"며 "국민의 안전을 우선으로 하되 개선이 필요한 규제는 과감히 개선하고, 일반의약품 특성에 맞는 안전관리와 제조 지원 정책을 꾸준히 추진해 가겠다"고 한다.
일반의약품 시장이 의약분업 이후 날로 축소되고 있다. 실제 의약분업이 실시된 2000년에는 일반의약품의 비중이 40%, 전문의약품 비중이 60%이었으나, 매년 일반의약품 사용량이 급감하고 있다.
※ 일반의약품 비중 : 2001년 37%, 그리고 2020년에는 15%까지 축소.
사용량 비중이 대폭 축소됐을 뿐만아니라 생산액 증가율 역시 전문의약품의 절반 수준을 보이고 있다. 2010년부터 2020년까지 최근 10년 일반약과 전문약 생산실적 추이를 보면 일반약은 최근 10년 25% 증가(2010년 2조5300억원에서 2020년 3조1700억원)한 반면, 전문의약품은 52% 증가되어 2배 이상 성장하고 있다.
제약바이오협회 홍보팀장은 "일반의약품은 국민건강과 재정절감 관점에서 그 중요성을 인정받고 있다. 미국, 일본 등 제약 선진국은 정부 차원에서 일반의약품 비중을 확대 시키려는 정책을 전개하고 있다. 우리나라 역시 보건의료정책의 일환으로 일반의약품 활성화라는 화두를 제시하고 다각도의 고민이 필요하다"고 하며 "광고 규제 역시 공정성을 침해하지 않는 선에서 개선이 필요하다"고 주장했다.
의약품의 올바른 소비를 이끌어 내기 위한 광고 정책이 마련되어야한다는 의견이 많다. "현재 일반의약품 시장에서 매출 상위품목은 대체적으로 오랜 기간 광고를 통해 국민에게 각인시킨 품목들이다. 과거와 달리 광고를 통한 시장확대에도 회의적이고 현재 광고심의 규정으로는 창의성을 발휘하기 어렵다는 중론이 형성되고 있다"고 말한 점을 광고정책 담당자는 곰곰이 살펴봐야 할 것이다..
의료기기 사전심의 위헌성 판단이 주는 교훈
"의료기기는 국민의 생명과 건강에 직결된 공공의 영역인 만큼 의료기기 광고에 대한 합리적인 규제가 필요하다." 이에 의료기기법에서는 의료기기 표시나 광고에 대하여 규제하고 있다. 첫째 표시나 광고를 할 때 해서는 아니 되는 내용들(금지행위)을 규정한 것이고, 둘째 광고 시행 전에 사전심의를 받도록 한 것이다.
2015년 헌법재판소는 사전심의를 받지 않은 의료광고를 금지하고 이를 위반할 경우 형사 처벌할 수 있도록 규정한 현행법에 대해 일부 위헌결정을 내렸다. 이 결정에 따라 행정권에 의한 사전검열의 위헌성은 제거하되, 국민의 생명과 건강에 직결된 공공의 영역인 만큼 의료광고에 대한 합리적 규제가 필요하다는 뜻에서 행정기관이 아닌 독립된 자율 심의기구에서 의료광고 사전심의가 이뤄지도록 의료법을 개정하여 개선하였다.
대한의사협회는 다양해지는 의료정보와 빠르게 변화하는 인터넷 환경과 광고 형태에 대응하여 어떻게 국민의 생명과 안전 및 건강을 지킬 수 있을지 고민할 지점이 많았다고 한다.
※ 국회에서는 불법 의료광고가 범람하여 그 폐해가 컸던 만큼 의료법을 개정하여 의료광고 사전심의제도를 두도록하되, 사전심의의 주체를 ‘행정권’이 아닌 의료관련 자율기구로 하고 복수의 심의기관이 사전심의를 할 수 있도록 규정 정비.
의료법을 반면교사 삼아 의료기기법을 2006년 10월 4일 개정할 때 의료기기 과대광고 등에 대한 사전적 예방조치로서 의료기기 광고에 대한 식품의약품안전청장의 사전심의제도를 도입하였다. 광고의 사전심의제도는 의료와 의약품, 건강기능식품에 동일하게 존재했다.
헌법재판소는 2015년 12월 의료광고에 대한 사전심의제도가 위헌이라고 판단하였고 2018년 6월에는 건강기능식품 광고 사전심의제도도 위헌이라고 판단하였다.
이어서 헌법재판소는 2020년 8월 의료기기광고 사전심의제도가 위헌이라고 판단하고 그 근거는 의료광고, 건강기능식품 광고 결정 때와 유사하게 이유를 설명하였다. 우리나라 헌법은 제21조 제1항에서 표현의 자유를 보장하고 있고, 동조 제2항에서는 표현에 대한 허가나 검열을 인정하지 않고 있음을 설명하고 있다.
여기에서 말하는 검열은 '그 명칭이나 형식과 관계없이 실질적으로 행정권이 주체가 되어 사상이나 의견 등을 발표하기 이전에 예방적 조치로서 그 내용을 심사, 선별하여 발표를 사전에 억제하는 제도'를 의미한다.
※ 과거 음반이나 영화를 발표하기 이전에 행정권이 주체가 되어 검열을 하고, 허가받은 범위 내에서만 발표를 할 수 있었던 제도도 있었으나 헌법재판소가 모두 위헌으로 판단.
헌법재판소는 의료기기광고 사전심의제도의 경우 식품의약품안전처장이 사전심의를 할 권한을 가지고 구체적인 업무만을 의료기기산업협회에 위탁하였을 뿐만 아니라 식품의약품안전처장이 위원의 구성에도 관여하며 심의기준도 정한다. 업무를 수행할 수탁자를 마음대로 변경할 수도 있다. 그리고 광고를 사전에 제출하여 심의를 받지 아니하면 광고를 할 수 없으며, 허가받지 않거나 심의 받은 내용과 다른 광고를 하게 되면 해당 의료기기에 대한 판매정지처분 등의 행정처분은 물론이고 형사처벌까지 할 수 있다고 판단하여 검열이라고 판단한 것이다.
의료기기법도 위헌소지를 해소하고자 2020년 9월 국회에 개정안을 제출하였다. 의원입법 형식으로 식품의약품안전처장이 아닌 자율기구들이 원한다면 사전심의를 할 수 있도록 하는 개정안을 마련한 것이다.
의료기기도 국민의 건강과 보건에 중요한 영향을 미치는 분야이기에 불법 광고가 범람하지 않도록 사전심의제도를 두는 것은 마땅하지만 여전히 사전심의를 받지 아니한 광고의 시행은 금지되고 사전심의를 시행할 주체도 과거 행정권의 위탁을 받아 심의를 했던 협회가 동일하게 이어서 할 가능성이 크다. 그간 헌법재판소는 행정권이 주체가 되어 검열을 하는지 여부를 형식적으로 판단하지 않고 실질적으로 판단해왔다는 점을 주목할 필요가 있다. .
이에 의료기기법이 개정되어 사전심의제도가 변경되더라도 위헌 논란은 계속될 가능성이 있기에 의료기기법 개정 과정에서 위헌적 요소를 없애기 위한 보다 세밀한 논의가 진행되어야 할 것이다.
의약품에 대한 사전심의 논란도 비슷한 논의가 진행될 것으로 예상되어 이에 대한 준비를 서둘러야 할 것이다.
어쨌든 의약품 광고 정책은 소비자에게 알 권리를 보장하는 방향으로 개선발전되어야 한다. 초고령사회 국민 스스로가 자기 건강에 책임지고 대처할 수 있도록 국민의 의약품 선택권을 보호해주는 방향으로 광고정책이 추진되어야 한다. 젊음의 도전은 멈추지 않는다. 의약품 광고도 멈추지 않고 발전할 것이다.